堅(jiān)持和踐行全過程民主
推進(jìn)新時(shí)代立法工作高質(zhì)量發(fā)展
全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)
2019年11月，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)，同正在參加法律草案意見建議征詢會(huì)的中外居民交談時(shí)深刻指出：“我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。”在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展全過程人民民主”。人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，人民代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)全過程民主的主要渠道。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想正確指引下，全國人大及其常委會(huì)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想和習(xí)近平法治思想，深入理解把握全過程民主這一重大論斷的深刻內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)和原則要求，在立法全過程各環(huán)節(jié)廣泛聽取吸納各方面意見，創(chuàng)新民主方式、改進(jìn)民主舉措，發(fā)揮全過程民主的優(yōu)勢特點(diǎn)，推動(dòng)新時(shí)代高質(zhì)量立法，加快完善中國特色社會(huì)主義法律體系，以科學(xué)立法、民主立法、依法立法的豐富實(shí)踐充分證明“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”，展現(xiàn)出全過程民主的立法實(shí)踐全景圖。
一、中國特色社會(huì)主義立法體制機(jī)制日益完善，全過程民主與時(shí)俱進(jìn)上升為法律制度
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)確定許多改革舉措都涉及立法體制機(jī)制的科學(xué)化、民主化問題。全國人大及其常委會(huì)落實(shí)黨中央對于立法工作的重大決策部署，采取了一系列加強(qiáng)制度建設(shè)、完善體制機(jī)制的重要舉措。2015年3月，十二屆全國人大三次會(huì)議通過了修改后的《立法法》，將實(shí)踐中行之有效的推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律規(guī)范，進(jìn)一步完善了法律草案公開征求意見等制度，增加規(guī)定了法律案通過前評估等措施。在工作層面上，制定出臺立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范，建立健全全國人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草重要法律草案的實(shí)施意見，全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則，向社會(huì)公布法律草案征求意見工作規(guī)范，法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法等一批實(shí)施性文件。這些制度建設(shè)是全過程民主實(shí)踐的點(diǎn)滴積累和逐項(xiàng)推進(jìn)，都體現(xiàn)出了“全過程”的原則要求，涵蓋了“全過程”的各環(huán)節(jié)要素。
在這些制度集成創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，2021年3月，十三屆全國人大四次會(huì)議通過了修改后的《全國人民代表大會(huì)組織法》，明確規(guī)定“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益”，還對全國人大代表“充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”提出要求，為在更高層次上加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作提供了法律依據(jù)和法治保障。通過一系列法律規(guī)范、制度安排和體制機(jī)制設(shè)計(jì)，把全過程民主貫徹到立項(xiàng)、起草、審議、論證、評估、監(jiān)督和宣傳等立法工作的全鏈條、全方位，使立法過程成為實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用民主的典范。
二、以人大代表全過程參與立法作為實(shí)踐全過程民主的重要渠道
全國人大代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志。保障人大代表充分參與立法，發(fā)揮人大代表來自人民、植根人民的橋梁紐帶作用，既有利于發(fā)揮全過程民主的制度優(yōu)勢，又有利于立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。
人大代表通過參加大會(huì)審議與表決，直接參與行使國家立法權(quán)。自2015年起，全國人大常委會(huì)已連續(xù)7年提請全國人民代表大會(huì)審議重要法律案。十三屆全國人大以來，一次會(huì)議審議通過了憲法修正案和《監(jiān)察法》，二次會(huì)議審議通過了《外商投資法》，三次會(huì)議審議通過了《民法典》和《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，四次會(huì)議審議通過了《全國人民代表大會(huì)組織法》、《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》和《關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》。這些都是全國人大代表代表人民直接參與行使國家立法權(quán)的實(shí)踐。按照法律規(guī)定，在大會(huì)舉行前的一個(gè)月將法律草案發(fā)給代表，組織代表集體研讀討論，保障代表充分了解和高質(zhì)量審議法律案。
統(tǒng)籌人大代表議案建議辦理與立法規(guī)劃計(jì)劃編制，及時(shí)把人民群眾關(guān)心關(guān)切的事項(xiàng)提上立法日程。深入研究代表議案建議，對其中反映人民群眾關(guān)心關(guān)切、關(guān)系人民群眾切身利益的重要立法項(xiàng)目，及時(shí)納入立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃。截至2021年3月，十三屆全國人大三次會(huì)議主席團(tuán)交付的506件代表議案全部審議完畢，其中118件議案涉及的22個(gè)立法項(xiàng)目已審議通過或正在審議，168件議案涉及的58個(gè)立法項(xiàng)目已列入立法規(guī)劃或計(jì)劃。在編制專項(xiàng)立法計(jì)劃時(shí)，綜合考慮代表意見和各方面意見，將修改野生動(dòng)物保護(hù)法、傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法等列入強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃。
密切常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，推動(dòng)代表深度參與常委會(huì)立法工作。自十三屆全國人大以來，邀請900人次代表列席常委會(huì)會(huì)議，參與各項(xiàng)法律案審議。在常委會(huì)會(huì)議期間與列席代表座談交流，是本屆全國人大常委會(huì)的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。建立完善常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表機(jī)制，并向常委會(huì)黨組會(huì)議、委員長會(huì)議報(bào)告聯(lián)系代表工作情況。常委會(huì)組成人員直接聯(lián)系439位代表，其中，16位委員長會(huì)議組成人員聯(lián)系的就有92位代表。通過上述機(jī)制，代表與全國人大常委會(huì)的聯(lián)系更加密切，提出意見建議的途徑更加暢通，參與立法工作更加富有實(shí)效。
發(fā)揮人大代表在法律案起草、論證、調(diào)研等各環(huán)節(jié)的作用，充分聽取和吸收代表意見。在法律草案的起草過程中，認(rèn)真研究吸收代表議案建議提出的立法意見，邀請代表參加立法調(diào)研、座談研討、法律草案通過前評估等立法工作。比如，在刑法修正案（十一）草案起草過程中，對十三屆全國人大三次會(huì)議期間533人次代表提出的18件議案進(jìn)行了充分研究，在未成年人刑事責(zé)任年齡，加強(qiáng)對非公有制經(jīng)濟(jì)的平等保護(hù)，修改證券犯罪、洗錢罪、妨害傳染病防治罪等具體罪名的相關(guān)規(guī)定，增設(shè)襲警罪等方面，吸收采納代表的意見建議。法律草案一般通過中國人大網(wǎng)代表專區(qū)征求代表意見，一些重要法律草案還專門寄送給每位代表征求意見。專業(yè)性強(qiáng)的法律草案印發(fā)相關(guān)專業(yè)或領(lǐng)域的代表征求意見。長江保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法等草案初次審議后，都書面征求了相關(guān)議案領(lǐng)銜代表的意見。在常委會(huì)審議法律草案時(shí)，對列席代表提出的意見建議認(rèn)真研究考慮，并在相關(guān)立法文件中予以說明。
三、把全過程民主的理念、原則和要求貫徹到立法的全流程、全鏈條、全方位
立法的全流程、全鏈條、全方位貫徹全過程民主的理念、原則和要求，既是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在需要，又是遵循法治原則、實(shí)施全國人大組織法有關(guān)制度規(guī)定的客觀要求。從立法項(xiàng)目立項(xiàng)到法律草案審議，從草案起草到評估論證，從廣泛征求意見到備案審查，從立法公開到法治宣傳教育，立法工作全部流程、每個(gè)環(huán)節(jié)都是推進(jìn)全過程民主的具體生動(dòng)實(shí)踐。黨的十八大以來，國家立法機(jī)關(guān)與人民群眾互動(dòng)溝通越來越便捷高效，人民群眾依法有序參與立法工作的積極性主動(dòng)性日益提高，科學(xué)立法、民主立法、依法立法創(chuàng)新發(fā)展，不斷邁出新步伐、取得新進(jìn)展。
科學(xué)編制立法規(guī)劃計(jì)劃。立法規(guī)劃計(jì)劃是立法工作的“施工圖”、“任務(wù)表”。在編制過程中，向中央有關(guān)部門、國務(wù)院組成部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)、最高人民法院、最高人民檢察院、各省區(qū)市人大常委會(huì)以及群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等，廣泛征集立法項(xiàng)目建議；通過召開座談會(huì)和書面發(fā)函等多種方式向研究機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位以及人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等多方面征求意見。在集思廣益的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)評估論證，從立項(xiàng)這一工作源頭上發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)決策，保證立法工作不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢、人民群眾新期待。
增強(qiáng)立法調(diào)研、座談、論證、評估功效。開展立法調(diào)研、座談，是法律案起草、審議階段的“規(guī)定動(dòng)作”。通過多層次、全方位、多渠道調(diào)查了解實(shí)際情況，多輪次邀請與法律案有關(guān)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、專家、全國人大代表以及社會(huì)有關(guān)方面參與座談，廣泛聽取各有關(guān)方面對法律草案的意見建議。論證會(huì)主要是針對法律案中專業(yè)性較強(qiáng)的問題，聽取行家里手、業(yè)務(wù)部門等的意見。通過前評估是對擬提請表決的法律案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時(shí)機(jī)、法律的實(shí)施效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行專門評估。按照立法法規(guī)定，法律案通過前一般都會(huì)以召開通過前評估會(huì)的形式進(jìn)行評估。調(diào)研、座談、論證、評估等方式方法的有效性，關(guān)系著全過程民主實(shí)現(xiàn)的效果，必須科學(xué)設(shè)計(jì)、合理安排，確保實(shí)效。
發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點(diǎn)“直通車”的作用。基層立法聯(lián)系點(diǎn)是反映民情、傾聽民意、匯聚民智的“直通車”，是豐富民主形式、拓寬民主渠道的具體體現(xiàn)。為貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》要求，2015年全國人大常委會(huì)法工委設(shè)立上海市長寧區(qū)虹橋街道等4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，2020年又增設(shè)江蘇省昆山市人大常委會(huì)、河北省正定縣正定鎮(zhèn)“人大代表之家”等5個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和中國政法大學(xué)1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，立法聯(lián)系點(diǎn)總量增至10個(gè)。截至2021年6月，各立法聯(lián)系點(diǎn)對109部法律草案、立法工作計(jì)劃等提出近6600條意見建議，經(jīng)認(rèn)真分析研究，許多好的意見建議被吸收采納。2020年，上海虹橋街道就16部法律草案召開180余場座談會(huì)，近3000人次通過聯(lián)系點(diǎn)對法律草案提出意見。2015年反家庭暴力法草案征求意見中，虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出的“人身安全保護(hù)令的申請主體擴(kuò)大到基層組織”的建議被吸收采納。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，不斷探索利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)基層群眾與立法機(jī)構(gòu)之間的溝通互動(dòng)。在醫(yī)師法草案審議期間，法工委工作人員通過視頻系統(tǒng)與廣西三江、廣東江海基層立法聯(lián)系點(diǎn)現(xiàn)場連線，直接了解來自一線、來自基層的法治需求。
持續(xù)推進(jìn)法律草案向社會(huì)公開征求意見工作。法律草案向社會(huì)公開征求意見，是推進(jìn)立法公開、擴(kuò)大公眾有序參與立法、實(shí)現(xiàn)民主立法的重要途徑。根據(jù)立法法、全國人大議事規(guī)則規(guī)定，全國人大常委會(huì)審議的法律案、準(zhǔn)備提請全國人大審議的法律案，一般在常委會(huì)會(huì)議后將法律草案及說明等向社會(huì)公布征求意見，時(shí)間一般不少于30日。黨的十八大以來，共有187件次法律草案向社會(huì)征求意見，有約110萬人次提出300多萬條意見建議，許多重要意見得到采納。民法典編纂過程中，先后10次向社會(huì)公開征求意見，共收到42.5萬人提出的102萬余條意見；一些事關(guān)人民群眾切身利益的重要法律草案，如刑法修正案（十一）、個(gè)人所得稅法、未成年人保護(hù)法、退役軍人保障法、著作權(quán)法等草案，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，收到數(shù)以萬計(jì)的意見建議。社會(huì)公眾提出的意見建議，在法律草案審議修改過程中都認(rèn)真予以梳理分析，吸收合理意見完善法律草案，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，最大程度凝聚立法共識。向社會(huì)征求意見的情況以及意見吸收采納的總體情況，通過法工委發(fā)言人例行記者會(huì)、新聞專題報(bào)道等多種形式及時(shí)向社會(huì)反饋。
充分發(fā)揮法規(guī)備案審查的監(jiān)督功能。立法法、監(jiān)督法規(guī)定，公民、組織可以對其認(rèn)為同憲法或法律相抵觸的行政法規(guī)等提出審查建議。十二屆全國人大以來，法工委對公民、組織提出的8040件審查建議逐一研究，并提出處理意見。人民群眾對行政法規(guī)等規(guī)范性文件的實(shí)施情況最有發(fā)言權(quán)，備案審查工作為社會(huì)公眾反映意見搭建了立法參與的平臺，有利于在民主監(jiān)督中有效維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、保障公民合法權(quán)利。
講好人大故事、立法故事宣傳全過程民主實(shí)踐。立法中的全過程民主是講好人大故事、立法故事，展示社會(huì)主義民主政治優(yōu)越性的重要內(nèi)容。2019年7月，法工委建立新聞發(fā)言人機(jī)制，定期或不定期發(fā)布立法信息，回答熱點(diǎn)問題。近兩年來，發(fā)言人共舉辦8次現(xiàn)場記者會(huì)，以書面采訪、發(fā)表談話等形式對外發(fā)聲19次，對于加強(qiáng)法治宣傳教育、推動(dòng)法律有效實(shí)施發(fā)揮了積極作用。立法機(jī)關(guān)不斷加大立法公開力度，抓住法律草案審議前、中、后三個(gè)重要環(huán)節(jié)，生動(dòng)講述立法故事、全過程民主故事，讓國內(nèi)國際更好地了解全過程民主的立法實(shí)踐，提高人民群眾參與立法的積極性，不斷增強(qiáng)堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路的自信心。
四、立法工作貫徹全過程民主必須把握的重要原則
人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，全國人大及其常委會(huì)在推進(jìn)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的歷史進(jìn)程中承擔(dān)著重要使命和責(zé)任。貫徹全過程民主重要理念，推進(jìn)新時(shí)代立法工作高質(zhì)量發(fā)展，需要把握以下幾點(diǎn)原則：
堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)行全過程民主的根本政治保證。社會(huì)主義民主政治發(fā)展史、新中國法治發(fā)展史充分證明，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。要始終堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指引，學(xué)懂弄通做實(shí)習(xí)近平法治思想，嚴(yán)格執(zhí)行立法重大問題請示報(bào)告制度，通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，實(shí)現(xiàn)貫徹中央精神與符合法治規(guī)律相統(tǒng)一、政治效果與法律效果相統(tǒng)一。
堅(jiān)持以人民為中心。全過程民主的實(shí)現(xiàn)為了人民，全過程民主的實(shí)施依靠人民，最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)在于人民。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。民眾有所呼，立法有所應(yīng)。要傾聽人民聲音，凝聚人民智慧，回應(yīng)人民期待，將人民群眾所思所想所盼體現(xiàn)在法律的制度設(shè)計(jì)中，以全過程民主的制度優(yōu)勢不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。
堅(jiān)持實(shí)事求是。實(shí)事求是、一切從我國國情和實(shí)際出發(fā)，是立法工作貫徹全過程民主的實(shí)踐基礎(chǔ)。要準(zhǔn)確認(rèn)識和把握當(dāng)前階段的國情和發(fā)展實(shí)際，探索和把握立法規(guī)律、民主發(fā)展規(guī)律，科學(xué)合理設(shè)置全過程民主的體制機(jī)制，深入開展立法調(diào)研，準(zhǔn)確了解實(shí)際情況，妥善提出解決思路，增強(qiáng)立法的針對性、可操作性，切實(shí)發(fā)揮立法對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用，為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供高質(zhì)量的法律支撐。
堅(jiān)持法治原則。實(shí)現(xiàn)全過程民主，離不開法治的保障；沒有法治的支撐和保障，全過程民主就有落空的可能。要持續(xù)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，嚴(yán)格遵循法定程序，不斷豐富立法形式，進(jìn)一步完善踐行全過程民主的法律制度和體制機(jī)制，以人民代表大會(huì)制度規(guī)范高效的運(yùn)行更好實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，為全過程民主實(shí)踐提供全方位的制度保障。
習(xí)近平總書記關(guān)于全過程民主的重要論述始于立法工作，始于立法聯(lián)系點(diǎn)，對立法工作者來說是無上光榮、巨大激勵(lì)。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，緊扣建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家總目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，以更豐富的民主形式、更暢通的民主渠道，把全過程民主貫穿于立法全過程，推進(jìn)新時(shí)代立法工作高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供法治動(dòng)力和制度保障。
