【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】
作者：浙江大學公共管理學院教授、副院長，浙江大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院副院長 張蔚文；浙江大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院科研助理 孫思琪
“十四五”時期是我國全面開啟建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、邁向第二個百年奮斗目標的第一個五年，也是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵五年。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”，強調(diào)“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，明確了“十四五”時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向和目標。“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”命題的提出是以習近平同志為核心的黨中央堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想在新型城鎮(zhèn)化實踐中的運用和發(fā)展，是實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。
堅持以人為本，以提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量為重點，體現(xiàn)“惠及全民”的城鎮(zhèn)化理念
目前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出的“1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標已提前實現(xiàn)。雖然數(shù)量已達標，但城鎮(zhèn)落戶質(zhì)量不容樂觀。《建議》提出“深化戶籍制度改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務保障，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。“十四五”時期，新型城鎮(zhèn)化的首要任務依然是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但相較于強調(diào)戶籍人口城鎮(zhèn)化率和落戶人數(shù)，“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”更關(guān)注人的需求，強化基本公共服務均等化，實現(xiàn)由重“量”到重“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。“十四五”時期提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，需要從以下方面切入。
一是“想進來”。雖然國家已全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制，但是當前阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵因素已不僅是“進不來”的問題，還有農(nóng)民“不想進”的問題。根本原因在于城鎮(zhèn)戶口對部分農(nóng)民缺乏吸引力。與農(nóng)村補貼政策都是普惠性的相比，城鎮(zhèn)的福利和權(quán)益是針對特殊群體的，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被排除在外。“十四五”期間，要在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以人的需求為導向增強城市吸引力，以基本公共服務均等化為抓手，引導農(nóng)民自愿進入城鎮(zhèn)。
二是“留得下”。對于有意愿落戶城鎮(zhèn)的人，應為其解除障礙，加速推進戶籍制度、土地制度、財政制度等二元制度改革。“留得下”的其中一個制約因素是住房問題，為此《建議》提出“有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規(guī)劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給”。“十四五”時期，如何為包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的低收入群體提供可負擔的住房，對于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量尤為關(guān)鍵。
三是“過得好”。習近平總書記指出，現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化。高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化絕不僅僅是身份標簽的轉(zhuǎn)化，也是人的綜合素質(zhì)全面提升，是“市民化的人”更加現(xiàn)代化、更加全面自由發(fā)展的過程。“十四五”時期的新型城鎮(zhèn)化將更加注重滿足人們對自身素質(zhì)提升、美好人居環(huán)境、公平包容社會的需求，提高新市民對城市生活的歸屬感和認同感。實現(xiàn)更高層次的“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，是不被標簽化的“每個人”都能在更加包容的城市中有尊嚴地活著，使城鎮(zhèn)化的成果“惠及全民”。
優(yōu)化空間布局和形態(tài)，以城市群和中心城市為引領(lǐng)，形成多中心、多層次的城鎮(zhèn)化格局
目前，中國城鎮(zhèn)化空間格局和形態(tài)存在兩大不協(xié)調(diào)。從區(qū)域尺度看，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口高度集聚與中西部欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化滯后形成鮮明對比。基于此，《建議》強調(diào)“推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設”。此前，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》為成渝地區(qū)成為帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和新動力源作出了系統(tǒng)謀劃和戰(zhàn)略部署。此次再度點亮“成渝”，彰顯了“十四五”時期我國在中西部打造具有全國影響力的增長極、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決心。
從城市尺度看，超大特大城市和大城市人口過度膨脹與中小城市和小城鎮(zhèn)“空城化”現(xiàn)象并存。我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態(tài)多元化。“十四五”時期，超大特大城市需要根據(jù)城市綜合承載力，根據(jù)《建議》提出的“合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)”，走精明收縮、高質(zhì)量集約發(fā)展道路。此外，《建議》提出“發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈”，城市群作為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在“十四五”時期的作用有望進一步提升；中心城市的人口如何通過交通網(wǎng)絡完善、產(chǎn)業(yè)合理導入和布局、公共服務共建共享等方式向城市群內(nèi)部其他城市疏解，成為新的現(xiàn)實任務。
《建議》強調(diào)“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。國家發(fā)展改革委此前發(fā)布了《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》，后續(xù)出臺了一系列文件，縣城在吸納中心城市轉(zhuǎn)移人口和本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、拉動內(nèi)需方面的重要性日益凸顯。然而在實踐中發(fā)現(xiàn)，部分經(jīng)濟強縣、經(jīng)濟強鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)面貌與經(jīng)濟實力不符，公共服務遠不能滿足管理和服務人口的需要，“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴重，縣城推進補短板工作受財政和土地指標制約較大。“十四五”時期深入推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，首先需下定決心，加大力度，通過政策性資金專款專用、土地指標“帶帽下達”等方式，切實支持縣城補齊基礎(chǔ)設施短板；其次要優(yōu)化行政區(qū)劃設置，賦予經(jīng)濟發(fā)達縣、鎮(zhèn)與之匹配的行政職能和經(jīng)濟職能。
強調(diào)城市品質(zhì)，以城市更新和治理現(xiàn)代化為抓手，實現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化目標
習近平總書記指出，要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。“十四五”期間的新型城鎮(zhèn)化，是內(nèi)外兼修，更加強調(diào)內(nèi)在品質(zhì)的城鎮(zhèn)化。“實施城市更新行動”首次出現(xiàn)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃里，意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將摒棄“攤大餅”模式，由增量擴張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)。《建議》提出“實施城市更新行動，推進城市生態(tài)修復、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市”。“十四五”時期開展城市更新行動，必須按照習近平總書記強調(diào)的，“把生態(tài)和安全放在更加突出的位置”。一是提升城市韌性，更加注重老舊小區(qū)和社區(qū)內(nèi)在功能提升，加強城市防洪排澇等設施建設，從源頭上提升城市抵御風險的能力，保障人的安全需要；二是改善城市生態(tài)環(huán)境，樹立綠色低碳理念，走可持續(xù)發(fā)展道路，滿足人的生態(tài)需要。此外，要把保護和傳承歷史文化、打造各具特色的城市精神作為“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化應有的品質(zhì)風貌，契合人的精神需要。
“十四五”期間的新型城鎮(zhèn)化，是面向現(xiàn)代化，更加注重城市治理的城鎮(zhèn)化。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。提高城市治理水平，需要做好以下工作：一是樹立以人為核心的智慧化城市治理理念。運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同、業(yè)務協(xié)同和政企協(xié)同，破解“信息孤島”，以智助管、以智便民、以智惠企。二是構(gòu)建多元主體共同參與的現(xiàn)代化城市治理格局。堅持人民城市人民建、人民管，暢通企業(yè)、社會組織和公眾參與城市治理的渠道，使“每個人”在多元共治、良性互動的治理環(huán)境中共擔責任、共享成果。此外，在后疫情時代，還要把健全公共衛(wèi)生應急管理體系作為提升治理能力的重要一環(huán)，加強特大城市治理中的風險防控，強化“平戰(zhàn)結(jié)合”，全方位全周期保障人民安全健康。
